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宋瑞:如何完善我国景区门票价格管理体系

2018-09-18 09:11来源:中国网

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  伴随我国国内旅游的蓬勃发展,景区门票价格问题一直备受关注。近十余年里,各种讨论不绝于耳。2018年政府工作报告中明确提出要“降低重点国有景区门票价格”,门票问题再次引发热议。日前,国家发展改革委出台了相关指导意见,要求坚持公益导向、科学定价、有序推进、公开透明的原则,完善国有景区门票价格形成机制,降低重点国有景区门票价格,并就相关工作提出了具体要求。那么,我国景区及其门票价格到底如何,怎样才能更好地落实该指导意见,如何建立景区门票价格制定和监督管理的长效机制,如何既满足人们日益旺盛的旅游需求、又能实现景区的可持续发展等……回答这些问题,对于全面实施该指导意见有重要意义。

  一、我国景区及其门票价格管理状况

  (一)我国景区基本状况

  景区似乎是个妇孺皆知的词汇,然而要对其进行准确界定却非易事。相对于抽象的学术定义而言,技术层面的定义虽有同语反复之嫌,却是实际管理的重要依据。根据原国家旅游局制定、原国家质量监督检验检疫总局发布的国家标准《旅游景区质量等级的划分与评定》(GB/T17775-2003),旅游景区是“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域,包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。可见,景区范围广泛,类型多样。据统计,符合该定义的景区达2万多个,而列入该标准所确定的A级景区也有7000余家,其中最高等级5A级景区250余家。从地域分布来看,江苏最多,浙江、广东、安徽、湖北、河南等省份次之,西藏、青海、内蒙古、天津最少。

  就景区门票价格而言,经济发展水平、旅游发达程度、市场需求状况、景区资源属性、景区经营管理、旅游产品类型、相关利益主体、旅游消费能力、游客消费心理等各种因素均对其有所影响。从供给侧来看,最为关键的,是核心资源属性、景区管理体制和景区资源等级等三个因素。

  其一,核心资源属性决定景区的产品属性,是影响景区门票价格的首要因素。按照核心资源属性可将A级景区划分为遗产型、商业型和社会型三类。遗产型包括世界遗产(世界自然遗产、世界文化遗产、世界自然和文化双遗产、世界文化景观)、世界地质公园、国家文物保护单位、国家风景名胜区、国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园等;商业型包括主题公园、游乐场、度假村等;社会型包括城市公园、博物馆、科技馆、美术馆、城市地标景观、商务游憩区等。照此划分,我国250余家5A级景区中,遗产型最多,约占80%,社会型和商业型次之,各占10%左右。

  其二,景区管理体制决定了景区经营的资金来源和门票收入分配方式,是影响景区门票价格的关键因素。我国旅游景区管理体制较为复杂。从行政管理和经营管理角度出发,大致可分为四类。一是事业单位型,景区由事业单位直接管理,其经费来源为财政拨款。二是地方政府主导型,景区内一般设有政府行政管理机构,同时由国有(控股)企业负责具体经营。三是非国有企业主导型,具体分两种情况:地方政府仅负责行政事务,景区经营由非国有性质企业承包经营;景区由非国有企业投资经营。四是混合管理型,景区管理由当地政府有关部门、国有企业、其他性质企业、当地社区等共同参与,门票收入由相关主体按比例分配。照此划分,我国5A级景区中,地方政府主导型最多,约占70%,其他依次为事业单位型(约占15%)、非国有企业主导型(约占9%)和混合管理型(约占6%)

  其三,景区资源级别决定了景区的市场吸引力和资源垄断性,是影响景区门票价格的又一关键因素。可将景区资源级别分为三级。一是世界级,包括世界遗产(世界文化遗产、世界自然遗产、世界自然与文化双遗产和世界文化景观)和世界地质公园等。二是国家级,包括中央部委局命名的国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、国家地质公园和国家级旅游度假区等。三是普通级,即除上述景区以外的其他A级景区。照此划分,我国5A级景区中,普通级最多(约占41%),国家级次之(约占34%),世界级最少(约占25%)。

  (二)景区门票价格管理

  从管理方式来看,目前我国景区门票管理分为两大类:一是政府管制类,二是市场调节类。其中政府管制类执行政府定价或政府指导价,市场调节类执行市场调节价。政府管制类的对象为“利用自然遗产、文化遗产以及重要的风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、重点文物保护单位、珍贵文物收藏单位(民间资本投资企业或个人收藏文物的展示单位除外)等公共资源建设的景区”。政府管制的内容包括景区门票及景区内相关服务(如观光车、索道、缆车等交通工具)价格。

  从管理依据来看,其法律依据为1997年颁布的《中华人民共和国价格法》和2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》。前者为原则性,规定了政府定价、政府指导价和市场调节价三种方式。后者在第四十三、四十四条对利用公共资源开放的旅游景区门票做出了规范,也属原则性规定。例如,第43条指出,“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会”。现实中,景区门票价格管理更为直接的依据是2007年《国家发展改革委关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》(发改价格〔2007〕227号)。很多省份依据上述法规(主要是227号文)并结合本省情况出台了相关管理办法规定,主要有:景区门票涨价间隔不能超过三年,且不得在旅游旺季到来之前涨价;涨价幅度设为三档(景区门票价格在50元、100元、200元以及200以上者,涨价幅度分别不能超过35%、30%、25%、15%);涨价要提前听证、公示等。

  从管理主体来看,国家发展改革委价格司负责景区门票价格总体管理,具体由各地方政府执行。各地负责具体执行的政府层级有所不同。以5A级景区为例,安徽省5A级景区门票及景区内相关服务价格由省级价格主管部门管理,而2015年颁布的《江西省发展改革委关于进一步下放省管景区游览参观点门票价格管理权限的通知》则规定,所有省管景区游览参观点门票价格进一步下放至设区市价格主管部门管理,其中包括庐山、井冈山、三清山等。

  二、我国景区门票价格管理存在的问题

  (一)界定不清

  如前所述,由于景区范围广泛、类型多样,不管是贯彻落实政府工作报告中“降低重点国有景区门票价格”的要求,还是更广泛地,对景区门票价格进行分类管理,一个基本前提是要有明确且具可操作的划分界限。根据现有法规和要求,针对“利用公共资源建设的景区”和“利用非公共资源建设的景区”分别执行政府管制和市场调节,但现实中存在三个问题。一是这里的公共资源具体指的是什么、是否包括土地资源等并未明确,因此哪些景区属于“利用公共资源建设的景区”,哪些属于“利用非公共资源建设的景区”,界定不清。二是“利用公共资源建设的景区”门票究竟执行政府定价还是政府指导价,也无明确要求,从全国层面来看,尚无统一标准。三是如何界定政府工作报告中指出的“重点国有景区”,何谓“重点”,何为“国有”,都需明确。

  (二)依据不明

  从景区门票价格管理的依据来看,现有法规存在两个问题。一是两部法律——《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国旅游法》,均是原则性规定,没有配套的实施细则,现实中不易操作。二是实际管理中发挥更加直接作用的发改价格〔2007〕227号以及此次出台的指导意见,仅为行政性文件,法律效力有限,且不涉及价格形成及其背后的复杂机制。

  (三)主体不一

  如前所述,对景区门票价格进行直接管理的政府层级有所不同。以5A级景区为例,有的省份规定5A级景区门票及景区内相关服务价格由省级价格主管部门管理,而有的省份则将其下放至设区市价格主管部门管理。而且,地方政府管理景区门票价格的具体方式、权责分配等无统一要求。

  (四)机制各异

  目前我国商业型景区的定价原则和定价机制较为明晰,即由供给者按照价格规律,在考虑成本和利润的基础上自主定价。而遗产型和社会型景区作为准公共产品,其供给方式和定价机制尚无明确规定。现实中,这些景区分别为事业单位、国有企业主导、事企合一、混合所有制企业等各种不同体制,其资金来源、收入分配、人员管理等差异很大,因此很难对其实施统一的价格管理制度。

  (五)关系复杂

  我国景区门票价格以及更广泛的管理问题之所以如此错综复杂、久拖未决,根本原因在于尚未理顺如下三对关系。一是政府与市场的关系。景区究竟是私人产品还是(准)公共产品,其定位是公益性还是商业性,对于“利用公共资源建设的景区”(或者遗产型和商业型景区)而言,政府和市场的具体边界和各自责权是什么……这些方面都缺乏系统的制度安排。从20世纪90年代初各地推崇的“两权分离”、“三权分离”、“特许经营”到后来的“政府回购”热潮以及近年来热炒的PPP模式,这一问题在制度层面始终未能得到根本解决。二是中央与地方的关系。与国外国家公园制度的中央垂直管理所不同的是,我国准公共产品类景区基本采取属地管理。中央政府在景区管理中主要负责行业管理和宏观指导,具体的资源保护、景区开发、日常维护、社区管理甚至经营事务均由地方政府负责;与此相适应,景区门票的定价权也由地方政府掌管。根据现行税制,景区门票收入最大的收益方是地方财政。地方政府在景区门票价格制定和收入分成等方面有很强的动力和充足的权力。三是不同政府部门之间的关系。“政出多门”、“多头管理”是我国准公共产品类景区的普遍问题。建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等不同部门围绕景区均通过发牌子、戴帽子等方式行使不同的管理权。

  (六)认知偏差

  近年来,社会上盛行“景区门票价格普遍过高”、“普遍、频繁、大幅上涨”等说法。根据我们此前的研究,所有5A级景区中既有门票价格高达200元以上者,也有分文不取、免费开放者,并非全部居高;5年中涨价的5A级景区仅占13%,涨价幅度以30-40元居多,低于同期物价上涨水平。可见,媒体和公众对景区门票价格问题的认知存在一定偏差,景区门票价格问题被片面夸大。分析起来,大体有三个原因。一是社会心理放大。尽管门票价格偏高、涨价幅度较大的景区占所有景区比例很小,但其中包括了不少知名度高、游客量大的景区,容易对社会心理造成较大影响,尤其是当景区被不加区别地视作“全民公共资源”而应“全面免费享有”时,会进一步放大这种心理。二是媒体舆论渲染。一些媒体在景区门票涨价问题上,简单迎合受众心理,以个别代替全部,有渲染扩大之嫌,容易形成误导。三是简单对比国外。由于经济发展条件、景区管理体制等方面的差异,世界各国景区门票定价原则及具体价格不尽相同,即使同一个国家,也因景区具体情况的不同而有所差异,简单直接比较,并不完全合理。

  三、完善我国景区门票价格管理体系的建议

  (一)制定详细的工作方案

  从短期内,要全面落实《国家发展改革委关于完善国有景区门票价格形成机制,降低重点国有景区门票价格的指导意见》,同时制定详细工作方案,至少对如下四个问题加以明确。

  一是确定降价对象。建议结合核心资源属性、景区管理体制、景区资源等级、景区地域分布等四个方面的因素,从现有250多家5A级景区中,按照如下原则遴选出“重点国有景区门票降价清单”:(1)经济发达省份居多,欠发达地区略少;(2)遗产型景区为主,社会型景区为辅;(3)地方政府主导型为主,事业型为辅,尤其是国有、国营景区要有所担当;(4)世界级称号者为主、国家级称号为辅;(5)景区现有价格门票偏高者为主(高于同类型景区中位数);(6)价格管理规范性相对较差者为主(例如存在频繁涨价、变相涨价、“园中园”、重复收费等问题);等等。

  二是明确降价方式。结合各地的财政能力和景区的实际情况,可研究制定如下降价方式:(1)考虑气候条件和资源特点,部分景区以降低旺季价格为主,部分以淡季为主;(2)按照门票价格200元及以上、100-200元、100元以下,分别确定不同的降价幅度,例如可考虑分别为15%、10%和5%不等,避免“一刀切”;(3)部分景区实施一次购票、多天游览等方式。

  三是建立相关配套机制。根据降价景区清单、降价幅度和方式,测算不同省份全年门票降价后的财政支出,充分考虑当地财力,确定中央政府增加转移支付的比例和方式。引导景区完善网上售票、团队预约、削峰填谷、调节客流等方式,解决门票降价带来的接待压力。

  四是加强社会舆论引导。一方面,要从满足人民美好生活需要、提高人民群众幸福感和获得感的角度,对“降低重点国有景区门票价格”工作的进展和成效进行客观宣传;另一方面,也要消除对景区门票价格问题可能存在的偏见和误解,承认景区的复杂性、多样性、经营上的现实性、我国社会发展的阶段性以及不少景区已经免费开放的客观事实,引导公众客观、全面地了解景区门票价格现状。

  (二)建立长效的管理机制

  其一,对“利用公共资源建设的景区”进行清晰界定。要明确“公共资源”的具体所指,并研究、制定清晰的标准。建议将这些景区进一步细分为三类:一类为纯公益性;二类为公益性为主、商业性为辅;三类为商业性为主、公益性为辅。三类景区实行不同的管理体制和定价方式,同类景区在全国范围内实行基本相同的管理体制和定价方式。

  其二,完善门票价格管理的法规体系。根据《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国旅游法》的总体要求,专门针对景区制定价格管理实施办法和细则。可考虑将纯公益性景区等同于图书馆、博物馆、文化馆等机构,实行与之相似的管理体制和定价方式;对公益性为主、商业性为辅的景区实行政府指定价;对商业性为主、公益性为辅的景区实行政府指导价。在全国范围内,由同一级政府部门行使景区门票价格管制权。

  其三,进一步明确中央政府和地方政府的财权和事权。对于不同类型的景区,中央政府和地方政府的财政投入比例、收支方式等要加以明确。针对纯公益性景区,要将其门票降价乃至免费等成本纳入中央财政专项转移支付项目;特别是要考虑到不同地区的经济实力,确定中央财政转移支付的比例。

  其四,完善景区门票价格的监督和管理制度。将三类景区的清单及其基本收支情况向社会公布。按照2018年1月1日起实施的《政府制定价格成本监审办法》的要求,制定全国统一的景区门票定价成本监审办法。同时,加大对景区门票收支的第三方审计、综合监管和社会监督。

  其五,推进国家公园体制建设。按照《建立国家公园体制总体方案》的要求,由新成立的国家公园管理局负责,加快建立统一规范高效的中国特色国家公园体制,解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题。一方面坚持全民公益性,坚持全民共享,着眼于提升生态系统服务功能,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会;另一方面突出生态保护性,将其纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

  (宋瑞,中国社会科学院旅游研究中心主任,研究员,博士生导师。原文刊登于《中国社会科学报》2018年9月6日第1531期)

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